Tata Ruang dan Nilai: Apakah Memasukkan Penilaian Tanah ke Kerangka Tata Ruang Bertentangan dengan Fungsi Pengendalian?

Tata Ruang dan Nilai: Apakah Memasukkan Penilaian Tanah ke Kerangka Tata Ruang Bertentangan dengan Fungsi Pengendalian?

Selamat Hari Tata Ruang Nasional (Hataru)! Hataru diperingati setiap tanggal 8 November di Indonesia!

Dalam rangka Hataru, maka berikut ini tulisan yang didasarkan pada pemikiran dan premis Penulis:

Pertanyaan awal saya begini. Tata ruang hadir untuk mengendalikan, supaya penggunaan ruang tidak sekadar mengikuti pasar. Sementara itu, penilaian tanah adalah cerminan aktivitas pasar. Kalau penilaian dimasukkan ke dalam penyusunan tata ruang, apakah informasi pasar akan membuat tata ruang mengikuti pasar? Bukankah itu bertolak belakang? Iya atau tidak?

1. Tata Ruang Tidak Hanya tentang Pengendalian

PP 21/2021 tentang Penyelenggaraan Penataan Ruang mendefinisikan Penataan Ruang sebagai “suatu sistem proses Perencanaan Tata Ruang, Pemanfaatan Ruang, dan Pengendalian Pemanfaatan Ruang” (Pasal 1 angka 8). Jadi, pengendalian adalah salah satu dari tiga pilar. Pengendalian Pemanfaatan Ruang sendiri didefinisikan sebagai upaya untuk mewujudkan tertib Tata Ruang. Tujuannya menurut Pasal 3 UU 26/2007 adalah ruang yang aman, nyaman, produktif, dan berkelanjutan. Kata “produktif” penting bagi diskusi ini: undang-undang sendiri tidak memusuhi nilai ekonomi dari ruang; yang dikehendaki adalah produktivitas yang tetap aman dan berkelanjutan.

Penyelenggaraan penataan ruang bertujuan untuk mewujudkan ruang wilayah nasional yang aman, nyaman, produktif, dan berkelanjutan berlandaskan Wawasan Nusantara dan Ketahanan Nasional dengan:
a. terwujudnya keharmonisan antara lingkungan alam dan lingkungan buatan;
b. terwujudnya keterpaduan dalam penggunaan sumber daya alam dan sumber daya buatan dengan memperhatikan sumber daya manusia; dan
c. terwujudnya pelindungan fungsi ruang dan pencegahan dampak negatif terhadap lingkungan akibat pemanfaatan ruang.

2. Mengapa Nilai Tanah Kini Dimasukkan ke Kerangka Pertanahan dan Tata Ruang?

Nilai sebenarnya sudah lama ada di dalam tata ruang:

• Pasal 60 huruf b UU 26/2007: setiap orang berhak menikmati pertambahan nilai ruang akibat penataan ruang.

  • Penjelasan: Huruf b: Pertambahan nilai Ruang dapat dilihat dari sudut pandang ekonomi, sosial, budaya, dan kualitas lingkungan yang dapat berupa dampak langsung terhadap peningkatan ekonomi masyarakat, sosial, budaya, dan kualitas lingkungan.

    • diubah UU 6/2023.
• Pasal 37 (6): Kegiatan Pemanfaatan Ruang yang tidak sesuai lagi akibat adanya perubahan Rencana Tata Ruang Wilayah dapat dibatalkan oleh Pemerintah Pusat dengan memberikan ganti kerugian yang layak. sebagaimana diubah UU 6/2023.
• Insentif dan disinsentif: Pasal 169 PP 21/2021 meminta keringanan pajak dll dengan salah satunya mempertimbangkan “nilai tambah kawasan”.

Yang Baru: Permen ATR/BPN 3/2026 tentang Penilaian Tanah

Jika nilai sudah lama ada di dalam tata ruang, lalu apa yang baru?

Jawabannya adalah Peraturan Menteri ATR/Kepala BPN Nomor 3 Tahun 2026 tentang Penilaian Tanah. Permen ini ditetapkan pada 19 Februari 2026 dan diundangkan pada 25 Februari 2026 (Berita Negara 2026 Nomor 127).

Perlu dicatat, Permen ini  mengatur penyelenggaraan penilaian tanah, dengan hasil yang juga dimanfaatkan untuk penyusunan rencana tata ruang, dan juga bukan peraturan tentang Penilai Pertanahan.

Permen ini mengatur tentang Penilai Tanah: penilai dari kalangan ASN Kementerian ATR/BPN maupun pihak di luar ASN yang telah memperoleh pelatihan penilaian tanah dari Kementerian. Istilah ini berbeda dengan Penilai Pertanahan dalam Permen ATR/BPN 17/2022. Penilai Pertanahan adalah Penilai Publik berlisensi yang bertugas menilai objek pengadaan tanah untuk kepentingan umum serta kegiatan pertanahan dan penataan ruang lainnya.

Objek penilaiannya adalah bidang tanah atau zona, baik tanah pertanian maupun nonpertanian, di kawasan budi daya di luar kawasan kehutanan. Nilai tanah dinilai terpisah dari nilai bangunan dan vegetasi di atasnya (Pasal 3). Hasilnya dituangkan dalam Peta Nilai Tanah yang terdiri atas Peta Zona Nilai Tanah (ZNT) dan Peta Nilai Bidang Tanah (NBT).

Peta nilai tanah merupakan produk informasi spasial yang penggunaannya perlu memperhatikan tujuan, tanggal penilaian, metode, dan karakteristik objek. Informasi tersebut tidak serta-merta menggantikan penilaian untuk suatu penugasan tertentu. Perbedaan penilaian massal dan individual juga tidak otomatis berarti perbedaan dasar nilai.

Lalu, di mana kaitannya dengan tata ruang?

Pasal 53 ayat (3) mengatur pemanfaatan Peta Nilai Tanah.

Secara ringkas, peta ini dimanfaatkan sebagai:
a. dasar tarif PNBP layanan pertanahan dan tata ruang;
b. data dan informasi untuk kegiatan penyusunan rencana tata ruang;
c. data untuk menghitung perkiraan biaya pengadaan tanah pada tahap perencanaan;
d. data untuk menghitung perubahan nilai tanah sebelum dan sesudah konsolidasi tanah; dan/atau
e. data sekunder untuk kepentingan lain.

Huruf b inilah pintu masuk nilai tanah ke dalam penyusunan rencana tata ruang, sekaligus pangkal pertanyaan dalam tulisan ini.

Beberapa kebijakan dalam beberapa tahun terakhir:

1. Fragmentasi data. Wakil Menteri ATR/Waka BPN Ossy Dermawan, dalam Seminar Nasional Pertanahan MAPPI (8 Oktober 2026) bertajuk “Peran Penilai dalam Solusi Permasalahan Tata Ruang dan Wilayah, Kesenjangan Data Nilai Tanah, dan Kepentingan One Map Policy”, menyatakan bahwa data hak, ruang, dan nilai tanah masih terlalu sering berjalan di sistem masing-masing padahal bertemu pada bidang tanah yang sama, dan menegaskan: “Nilai tanah merupakan hasil interaksi lokasi, aksesibilitas, infrastruktur, tata ruang, aktivitas ekonomi, kepastian hukum, dan lain-lain.” Visi yang ia sampaikan adalah “Dari One Map menjadi One Parcel, dan kemudian menjadi One Integrated Land Information Ecosystem.” (atr/bpn).
2. Pembiayaan infrastruktur. Perpres 79/2024 tentang Pendanaan Penyediaan Infrastruktur melalui Pengelolaan Perolehan Peningkatan Nilai Kawasan (P3NK), ditetapkan 12 Agustus 2024, menjadi payung hukum LVC. Pasal 15-nya menyebut perubahan rencana tata ruang dan konsolidasi tanah sebagai kebijakan “penciptaan nilai”. Artinya negara secara resmi mengakui bahwa keputusan tata ruang menciptakan nilai yang dapat ditangkap. (pajakku; kfmap; bpk; pasal).
3. Fiskal daerah (PBB-P2/BPHTB). KPK merekomendasikan pemanfaatan ZNT untuk optimalisasi pajak daerah dan integrasi host to host PBB–BPHTB.
   • Menurut ANTARA, dalam Rapat Kerja Komisi II DPR pada 8 September 2025 Menteri ATR/Kepala BPN Nusron Wahid meminta pemda “bijak” karena “Nilai yang disajikan pada peta ZNT adalah nilai pasar yang berlaku pada saat ini sehingga dipastikan nilainya relatif lebih tinggi dibandingkan dengan NJOP”.
   • Kenaikan nilai tanah tidak otomatis menaikkan PBB dalam besaran yang sama. Penetapan NJOP, persentase dasar pengenaan, tarif, dan kebijakan keringanan ikut menentukan.
4. Penegakan rencana yang lemah. Audit tata ruang Ditjen Pengendalian Pemanfaatan Ruang dan Penguasaan Tanah Kementerian ATR/BPN, yang diumumkan Menteri Sofyan Djalil pada 27 Agustus 2019, menemukan “Jumlah total lokasi terindikasi pelanggaran di Indonesia yaitu 6.621 lokasi” untuk kurun 2015–2018, dengan 5.286 di antaranya di Pulau Jawa; Dirjen Budi Situmorang menyebutnya “indikasi pelanggaran yang belum tentu pelanggaran”. Rencana yang tidak realistis secara ekonomi cenderung dilanggar, ini argumen yang sering dipakai untuk membawa informasi nilai ke tahap perencanaan.
5. Kelembagaan baru. Bank Tanah (PP 64/2021) memiliki fungsi perencanaan, perolehan, pengadaan, pengelolaan, pemanfaatan, dan pendistribusian tanah (Pasal 3 ayat 1) semua fungsi yang bergantung pada informasi nilai. (pasal)
6. Fleksibilisasi rencana. Hukumonline (16 Maret 2026) melaporkan bahwa Rancangan Peraturan Pemerintah, perubahan PP 21/2021 “telah selesai harmonisasi dan menunggu penetapan Presiden”, dengan tujuan memberi kesempatan pemda merevisi RTRW secara parsial tanpa harus menunggu siklus 5 tahun. Saya belum memperoleh konfirmasi resmi terkini yang cukup untuk memastikan perkembangan RPP ini. (hukumonline; hukumonline). Fleksibilitas inilah yang membuat pertanyaan saya menjadi relevan.

3. Kembali ke Teori: Tata Ruang Membentuk Nilai Tanah

• Dari sini mulai terlihat bahwasanya: “nilai yang didorong pasar” sesungguhnya adalah nilai yang didorong pasar di dalam kerangka hak yang diberikan rencana.

  • Von Thünen (1826) dan Alonso (1964) (bid-rent) : sewa menurun seiring jarak dari pusat karena biaya transportasi; setiap penggunaan memiliki kurva penawaran sewa, dan penggunaan dengan kurva tertinggi memenangkan lokasi. Zonasi membatasi alternatif penggunaan yang diperbolehkan di lokasi tertentu.
  • Henry George (1879): kenaikan nilai tanah sebagian besar adalah hasil kerja kolektif masyarakat dan negara (unearned increment). Salah satu landasan pemikiran pengembalian manfaat nilai tanah kepada masyarakat. Ini fondasi LVC (Land Value Capture, materi seminar saya di AVA 2017).

4. Penilai Jangan Lupa HBU: Tata Ruang adalah batasan, Nilai adalah Turunannya

KEPI & SPI Edisi VII 2018 (MAPPI) mendefinisikan HBU/Highest and Best Use atau Penggunaan Tertinggi dan Terbaik sebagai “penggunaan yang paling mungkin dan optimal dari suatu aset, yang secara fisik dimungkinkan, telah dipertimbangkan secara memadai, secara hukum diizinkan, secara finansial layak, dan menghasilkan nilai tertinggi dari aset tersebut” (KPUP 10.1).

Hubungannya dengan tata ruang? Dalam menganalisis Nilai Pasar (nilai pasar individual), wajib dilakukan analisis HBU yang mana ada 4 (empat) hal yang diuji, yakni:

Empat uji (analisis) HBU:

1. Diizinkan secara legal – sesuai RTRW/RDTR, peraturan zonasi, KDB/KLB, sempadan, dan regulasi lain;
2. Dimungkinkan secara fisik;
3. Layak secara finansial;
4. Produktivitas maksimum.

Ketentuan tata ruang merupakan masukan penting dalam analisis HBU. Apabila alternatif penggunaan bergantung pada perubahan ketentuan, Penilai perlu menjelaskan dasar kemungkinan perubahan, waktu, biaya, risiko, dan asumsi yang digunakan. Alternatif tersebut tidak boleh disajikan seolah-olah telah diizinkan.

5. Apakah Bertentangan atau Tidak?

Jadi, bagaimana jawaban atas premis saya di awal?

Tata Ruang dan Nilai: Apakah Memasukkan Penilaian Tanah ke Kerangka Tata Ruang Bertentangan dengan Fungsi Pengendalian?

1. Tidak bertentangan, tetapi berpotensi disalahgunakan.
   • Kesan kontradiksi muncul dari asumsi bahwa nilai tanah adalah fenomena pasar murni yang akan “mendikte” rencana. Padahal:
     • Nilai pasar terbentuk melalui interaksi kondisi hak atas tanah, ketentuan pemanfaatan ruang, karakteristik fisik, aksesibilitas, permintaan, biaya, dan risiko. Karena itu, nilai tanah tidak dapat dipahami sebagai fenomena pasar yang terlepas dari kebijakan publik. (uji legal HBU), dan;
     • Regulasi yang ada memposisikan nilai sebagai data dan informasi (Permen 3/2026 Ps. 53), dasar kompensasi (UU 26/2007 Ps. 37), pertimbangan insentif (PP 21/2021 Ps. 169), dan objek penangkapan (Perpres 79/2024), tidak satu pun pasal dari regulasi yang ditelaah yang menjadikan nilai tanah sebagai kriteria penetapan peruntukan.

Maksud dari berpotensi disalahgunakan?

Ketika nilai berubah dari alat ukur menjadi penentu keputusan.

• Rencana mengikuti pasar: bila potensi nilai dipakai sebagai alasan mengubah peruntukan, pengendalian berubah menjadi legitimasi. Fleksibilisasi revisi parsial RTRW dalam rancangan perubahan PP 21/2021 memperbesar ruang untuk ini.
  • Apabila pasar bergerak dulu, lalu rencana yang menyesuaikan:
    • Spekulasi, pembelian lahan, bahkan pembangunan yang belum sesuai rencana terjadi lebih dulu dan membuat harga naik. Setelah itu rencana diubah supaya sesuai dengan kenyataan itu. Rencana tidak lagi mengendalikan. Ia hanya memberi cap “sah” pada apa yang sudah terjadi atau yang diinginkan pemilik lahan.
• Sirkularitas: Hubungan timbal balik antara tata ruang dan nilai merupakan hal yang wajar. Risiko penalaran melingkar muncul ketika kenaikan nilai yang telah dipengaruhi ketentuan ruang digunakan kembali sebagai pembenaran tunggal untuk melonggarkan ketentuan tersebut.
  • Polanya: Rencana (KLB tinggi) → nilai tanah tinggi → “nilai tinggi = permintaan kuat” → KLB dinaikkan → nilai makin tinggi → …
    • Permen 3/2026
      • Pasal 25: variabel model nilai tanah memasukkan zonasi atau peruntukan kawasan. Jadi rencana tata ruang masuk ke dalam angka nilai.
      • Pasal 53 ayat (3) huruf b: peta nilai tanah dipakai sebagai data dan informasi untuk penyusunan rencana tata ruang. Jadi angka nilai itu masuk kembali ke rencana.
• Spekulasi dan bocornya informasi: peta nilai dan rencana yang terintegrasi dan publik dapat mempercepat spekulasi di lokasi yang diantisipasi berubah peruntukan.

  • Misalkan kalau peta nilai dan draf rencana sama-sama terbuka, orang yang cepat membaca bisa menebak lokasi mana yang peruntukannya akan naik. Mereka membeli lebih dulu dengan harga lama dari pemilik yang tidak tahu. Masalahnya adalah akses informasi yang timpang, penyalahgunaan informasi, dan ketiadaan mekanisme pembagian manfaat.

    • Contoh: draf RDTR untuk konsultasi publik menunjukkan rencana stasiun dan perubahan zona di Desa A, dari pertanian menjadi perdagangan dan jasa. Peta ZNT masih mencatat Rp800 ribu/m². Investor membeli lahan petani di kisaran harga itu. Setelah RDTR ditetapkan, harganya Rp5 juta/m².

      • Kenaikan Rp4,2 juta/m² dinikmati spekulan (selisih nilai bruto dalam ilustrasi).
      • Sebagian kenaikan nilai belum tentu kembali kepada publik secara memadai.
      • Apabila suatu saat nanti negara butuh tanah tersebut, ganti ruginya dibayar dengan angka baru yang mana (dampak terhadap biaya pengadaan bergantung pada waktu dan ketentuan penilaian yang berlaku).
• Alih fungsi lahan pertanian dan tekanan pada kawasan lindung:
  • Pada lokasi dengan tekanan urbanisasi, potensi penggunaan nonpertanian dapat menghasilkan indikasi nilai yang lebih tinggi. Namun, perbandingannya harus memperhitungkan legalitas, biaya konversi, risiko, serta manfaat pertanian yang tidak seluruhnya tercermin dalam harga tanah.
  • Perlu dicatat bahwa Permen 3/2026 hanya mencakup kawasan budi daya di luar kehutanan, kawasan hutan tidak dinilai, tetapi lahan pertanian di kawasan budi daya dinilai.
  • Contoh: sawah irigasi teknis bernilai Rp300 ribu/m², tanah perumahan di sebelahnya Rp3 juta/m². Kalau pertanyaannya “mana yang paling bernilai?”, jawabannya selalu perumahan. Padahal sawah itu mungkin LP2B dengan jaringan irigasi yang dibiayai APBN, dan kehilangannya tidak tercatat di peta nilai mana pun.
  • Kalau sawah itu berubah jadi perumahan, peta nilai mencatat kenaikan dari Rp300 ribu ke Rp3 juta/m², naik 10 kali lipat. Di atas kertas itu terlihat seperti keberhasilan. Kerugiannya (pangan, irigasi yang terbuang, banjir) ditanggung publik dan tidak muncul di peta mana pun. Jadi peta nilai hanya memperlihatkan satu sisi yakni keuntungan pemilik tercatat.
• Regulatory capture: pemilik lahan besar dan pengembang memiliki insentif dan kapasitas untuk memengaruhi revisi rencana; data nilai bisa menjadi “bahasa teknis” untuk membungkus kepentingan.

  • Pihak yang paling untung dari perubahan rencana, yaitu pemilik lahan luas dan pengembang, terlebih bila permintaan perubahan rencana diarahkan pada asumsi yang tidak transparan, seleksi data, konflik kepentingan yang tidak dikelola, dan tidak adanya pengujian independen.

    • Contoh: pengembang yang memiliki 50 ha di zona RTH mengajukan revisi parsial RTRW. HBU perumahan (skenario nilai apabila perubahan peruntukan disetujui) Rp2,5 juta/m² vs RTH Rp400 ribu/m², proyeksi PBB dan BPHTB naik sekian miliar.

    • Stigler (1971)
• Tekanan fiskal:

  • Kalau peruntukan atau intensitas dinaikkan, nilai tanah naik. NJOP ikut naik, PBB-P2 naik, dan setiap transaksi menghasilkan BPHTB. Pemda jadi pihak yang ikut untung dari perubahan zona. Contoh Indonesia (ilustrasi): Kabupaten X mengubah 200 ha sawah menjadi zona perumahan. Dalam jangka pendek PAD naik dari PBB dan BPHTB atas penjualan kavling. Biaya jangka panjangnya tidak ikut dihitung: jalan, drainase, sampah, dan hilangnya lahan pangan.

6. Sudut Pandang Profesional

Dari perspektif planologi dan penilaian sekaligus, posisi saya jelas: memasukkan informasi nilai ke dalam penataan ruang adalah langkah benar, akan tetapi Permen ATR/BPN 3/2026 mengatur pengaturan data nilai belum dengan sendirinya menjawab bagaimana informasi tersebut harus ditimbang dalam keputusan peruntukan ruang.

Bagi penilai, ini peluang dan tanggung jawab.

• Peluangnya: peran Penilai meluas dari transaksi dan pengadaan tanah ke perencanaan, LVC, dan evaluasi kebijakan, hal yang ditegaskan Wamen ATR/BPN di forum MAPPI.
• Tanggung jawabnya: Penilai harus menjadi pihak pertama yang mengingatkan bahwa nilai pasar tunduk pada uji legal HBU, dan menjaga independensi ketika datanya dipakai untuk keputusan publik.
  • MAPPI perlu mengevaluasi kecukupan dan memperkuat pedoman untuk penilaian dalam konteks perencanaan dan LVC (pengukuran kenaikan nilai, baseline, kompensasi KLB), karena Perpres 79/2024 belum secara eksplisit menyebut peran Penilai.

Bagi perencana, nilai harus dibaca sebagai diagnosis, bukan preskripsi.

Selisih antara nilai eksisting dan nilai yang diizinkan memberi tahu di mana rencana akan diuji; ia tidak memberi tahu apa yang seharusnya direncanakan. Perencana juga perlu memasukkan instrumen penangkapan nilai ke dalam dokumen RDTR, bukan menyerahkannya ke tahap proyek.

Bagi pemerintah, tiga hal mendesak:

• Memastikan revisi PP 21/2021, bila ditetapkan, memuat syarat bahwa setiap revisi parsial yang menaikkan peruntukan/intensitas disertai kajian kenaikan nilai dan mekanisme penangkapannya;
• Memastikan kejelasan dan operasionalisasi tata cara pemberian ganti kerugian yang layak sebagaimana diamanatkan Pasal 153 ayat (5) PP 21/2021, termasuk kejelasan peran Penilai dalam pelaksanaannya; dan
• Memisahkan secara kelembagaan fungsi penyedia data nilai dari fungsi penetap rencana dan pemungut pajak, untuk mencegah insentif fiskal mendikte rencana.

Kesimpulan untuk pertanyaan ini:

Informasi pasar dapat dipertimbangkan dalam penyusunan dan evaluasi rencana tata ruang. Namun, potensi kenaikan nilai tanah tidak boleh menjadi pembenaran tunggal perubahan peruntukan atau intensitas. Keputusan tetap perlu menguji daya dukung lingkungan, kapasitas infrastruktur, kebutuhan masyarakat, serta distribusi manfaat dan bebannya. Penilaian berperan menjelaskan konsekuensi ekonomi secara transparan, sehingga keputusan ruang dapat dipertanggungjawabkan.

Demikian artikel “Tata Ruang dan Nilai: Apakah Memasukkan Penilaian Tanah ke Kerangka Tata Ruang Bertentangan dengan Fungsi Pengendalian?” Semoga bermanfaat!

---

Tentang Ni Luh Asti Widyahari, S.T., M.T., MAPPI (Cert.) 

Public Valuer • Property Advisor • International Speaker • Professional Instructor

Ni Luh Asti Widyahari adalah Penilai Publik dan Property Advisor dengan pengalaman dalam penilaian tanah, properti komersial, infrastruktur, aset korporasi, dan aset khusus.

Melalui Penilaian.id, Asti membagikan pengetahuan mengenai penilaian properti, Highest and Best Use, analisis pasar, strategi dan optimalisasi aset, serta berbagai isu yang memengaruhi nilai dan pengambilan keputusan terkait properti.

Building valuation legacy with A.S.T.I.
Authority • Selectivity • Thoughtfulness • Integrity

Membutuhkan Penilaian atau Property Advisory?
Konsultasikan kebutuhan penilaian untuk jual beli, Highest and Best Use, studi kelayakan, analisis pasar, atau strategi aset Anda.